Page 40 - 《实践》思想理论版2020年4期

调查研究

农村土地承包经营权抵押融资的实践与思考

高玺龙

开展农村土地承包经营权抵押贷款业务是乡村振 国人大常委会授权国务院在试点地区暂时调整实施有
兴战略的现实需要，有利于推动农村土地规模化集约 关法律规定，但物权法对“土地承包经营权”条款未作

生产经营，拓宽“三农”融资抵押范围，改善农村金融服 修改。在农村土地所有权、承包权、经营权的权属关系
务，促进农民增收和农村经济发展。为此，内蒙古自治 上，法律界限也不清晰。
区农村信用社联合社调研课题组深入部分试点地区和 （二）土地流转配套服务机制尚不完善。农村产权

农信机构，就这一问题进行了调研。 交易流转平台的功能未得到充分发挥，抵押物登记、交
易流转、处置等环节尚未完全打通，没有形成土地流转

一、基本情况 双方信息有效对接机制。各地普遍缺少专业公允的土
地经营权价值评估机构和具备专业资质的评估人员，在
（一）政策背景及试点情况。2014 年中央一号文件 耕地价值评估上主观判断成分较大，缺少科学的评估指

提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户 标和评估标准，且未出台相应的制度规范，缺乏统一的
承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金 标准。

融机构抵押融资”。国务院印发《关于开展农村承包土 （三）农村承包土地流转不规范。农村土地目前主
地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意 要以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式进行流转。

见》，决定在全国 232 个县（市、区）开展试点。内蒙古 在村屯熟人社会体系下，农户采取村集体或政府备案形
自治区阿荣旗、扎赉特旗、开鲁县、土默特右旗、达拉特 式流转的土地量较少，通过口头或粗糙文字协议形式流

旗、临河区 6 个旗（县、区）被列为土地抵押贷款试点地 转的多，权利义务约定模糊，存在纠纷隐患。由于农村
区。 承包土地流转双方考虑预期租价（收益）上涨或下浮因
（二）组织开展调研情况。制定专题调研方案，成 素，均不愿长期流转，一般只流转 1 年或 2 年，致使抵押

立调研组 , 于 2019 年 9 月份起，分别到土右旗、和林县 价值和期限有效性不足，长期融资功能被阻断。
等地开展实地调研，并对扎赉特旗联社等 9 家机构开 ( 四 ) 抵押权实现及处置流转存在困难。由于农地

展非现场调研。期间，还对部分法人机构农村土地承 抵押尚缺乏法理依据支持，虽然可采取诉讼、仲裁、协商
包经营权抵押融资实践模式作了抽样调查。 的方式，但在处置抵押物时，如果抵押人不配合，无论采
取哪种方式约束力都不强，无法取得实效。在试点期，

二、土地抵押贷款中存在的问题 市场化交易规则尚不成熟，目前只能以转租形式来化解
风险。但是，当前农村土地流转必须经发包方同意，且

（一）相关法律和政策保障体系还不健全。虽然全 只能在集体内部流转，流转受让主体范围存在局限。
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