Page 52 - 《实践》思想理论版2020年第3期

实践探索 思想理论版 2020·03

牧民向城镇转移、实现农牧民增收、解决城镇就业岗位 《民法通则》《行政诉讼法》中的部分相关条款。土地 种社会保障的权利。只有获得社会保障权，才能够让农 放活经营权应当以稳定承包权为前提，因此需要
的重要途径。受到传统生产生活方式的影响，农牧民 是人赖以生存的最基本的资源，更是农牧民必不可少 牧民平等地得到社会保障机构的制度保障。我国对劳 加快推进确权登记颁证工作，用法律的形式将土地承包

对于转移就业还有很多不适应的因素，急需相应配套 的生产资料和生活资料，对于农牧民而言具有保障功 动权保障的法律主要包括《宪法》和《劳动法》。《宪法》 关系固定下来。必须明确土地流转的是农牧民承包土
政策措施的跟进。结合自治区实际情况，与《就业促 能。农牧民土地承包经营权是农牧民进行农牧业生产 第 45 条规定，年老、患病或丧失劳动能力的公民有权获 地的使用权而不是承包权，并且流转必须坚持农牧民自

进法》配套，《内蒙古自治区就业促进条例》将自治区 的基础；同时，让农牧民安心地从事农牧业生产离不 得国家和社会的物质帮助。《劳动法》第 76 条规定，国 愿，否则就是对农牧民承包权的侵害。土地流转的原则
此前在促进就业工作中一些行之有效的做法和政策规 开社会保障的作用，在城乡统筹发展的背景下对农牧 家要为劳动者休息、休养和疗养提供条件。除了立法上 是以耕地和草场保护为前提，流转后不能对土地利用情

定上升为地方性法规，为劳动者提供了更多的法律保 民的社会保障更是必不可少的。因此，对于农牧民从 的保障，党和国家政策也提供了重要保障。2012 年，党 况放任不管，尤其是对于没有农牧业经营经验的企业更
障，促进劳动者实现充分就业。《条例》针对内蒙古转 事农牧业生产法律保障主要包括两个方面：一是对农 的十八大提出要统筹推进城乡社会保障体系建设，全 是如此。土地流转必须按国家制度规定予以规范和引

移人口就业问题，特别规定了有关保障就业的政策措 牧民土地承包经营权的保障，二是对农牧民的社会保 面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。2017 年，党的 导，尤其是各级地方政府和村委会不能为了一时的招商
施，包括户籍迁移和子女入学等内容。劳务协作和劳 障。 十九大提出要加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全 引资而打击农牧民从事农牧业生产的积极性。要加强
务对接是促进少数民族聚居地人口就业的行之有效的 （一）对农牧民土地承包经营权的保障 民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社 对土地流转的宏观调控和管理，实现土地合理流动和高

措施。在转移人口就业培训方面，《条例》还规定了劳 土地使用权是指民事主体在法律规定的范围内依 会保障体系。 效利用。对违反流转政策的做法和行为应予以制止和
动预备制度，对城乡未继续升学的初高中毕业生实行 法或依约定对国家或集体所有土地占有、使用、收益的 严惩。建立严格的土地流转监控体系 , 实现土地流转

职业教育和培训，以提高其职业技能。考虑到少数民 权利。宪法和法律法规为农牧民土地承包经营权提供 三、完善农牧民就业的法律保障 的规范化。
族农牧民的特点，对少数民族聚居地区的劳动者，开展 了强有力的保障，是对土地生产功能的首要保证，也是 （三）深化制度建设，加强农牧民社会保障的立法完
以本民族语言、文字授课为主的职业技能培训和汉语 对农牧民重要的社会保障。《宪法》第 8 条规定了我国 法律法规对农牧民就业发挥了重要的保障作用， 善

教学，提高就业能力，促进其就业。此外，相关意见、办 实行家庭承包经营责任制。《物权法》第 124 条规定：“农 但迄今为止，对农牧民就业的保障仍是以政策为主，这 打破二元城乡社会保障服务体系，从尊重法律对
法的制定解决了转移人口就业中存在的具体问题。例 村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的 就需要将政策转变为法律，为农牧民就业提供长期、稳 每个人基本权利平等保障的理念出发，尽快建立完善的

如《内蒙古自治区就业和失业登记管理办法》规定“从 双层经营机制。农民集体所有和国家所有由农民集体 定的保障。 城乡统筹社会保障体系。发挥法律手段，实现农牧民社
农村牧区转移到城镇的失业人员”也在失业登记的范 使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法 （一）完善相关法律制度，促进农牧民转移就业 会保障的普遍性。在农村牧区，要通过建立完善最低生
围之内，将转移人口就业纳入公共就业服务体系之内， 实行土地承包经营制度。”《物权法》肯定了农村土地 建立起一套适合农村牧区劳动力转移的法律，加 活保障制度、农村牧区医疗保障制度、农村牧区养老保

使之获得更切实的就业保障。 承包经营权的物权性质，赋予农牧民长期而有保障的土 快户籍、土地、社会保障、劳动就业等相关制度的改革， 障制度等，为农牧民从事农牧业生产或进城就业提供全
地使用权。《农村土地承包法》第 3 条规定：“国家实行 逐步消除其在推进农牧民转移就业方面的负面作用，充 方位的保障，从立法上解决根本问题。具体而言，可从

二、农牧民从事农牧业生产的法律保障 农村土地承包经营制度。”基于占有权、使用权和收益 分发挥法律在促进农牧民就业方面的保障作用。内蒙 4 个方面加强农牧民社会保障的立法完善：一是通过深
权，农牧民作为土地承包经营权人有权依法占有承包的 古自治区可以根据国家法律，建立符合地方民族特色和 化“新农保”的制度改革，提高保障标准和统筹层次，建

农牧民从事农牧业生产不属于《劳动法》保护的 土地，并在承包地上从事种植业、畜牧业等农牧业生产， 区域特色的地方性法规、自治条例和单行条例，依法保 设新型的农牧民养老保险制度；二是加大农村牧区的
劳动关系的范畴，应当从保障生产的角度进行考察，以 收获农畜产品或者获得承包地出租金等，法律保障了农 障内蒙古自治区农牧民在转移就业中的合法权益。此 医疗保障力度，不断提高“新农合”的参保率，提高政府

农村土地方面的法律保障为主。在《宪法》和《物权法》 牧民从事农牧业生产的基本权利。 外，还要搭建农牧民就业服务法律平台，使广大农牧民 的补贴标准和报销比例；三是发展社会救助体系，提高
规定农村土地承包权的基础之上，还有《农村土地承 （二）对农牧民的社会保障 学法懂法用法，懂得运用法律保护自己的合法权益，不 对五保户的集中供养、贫困户的医疗救助以及灾害救助
包法》《土地管理法》《农村土地承包纠纷调解仲裁法》 农牧民的社会保障对于农牧民安心生产具有重要 断提高自身素质，一旦发生争议纠纷，要及时寻求法律 的水平和力度；四是加大力度投入建设农村牧区公共

《土地改革法》和《城乡规划法》5 部法律，《村民委员 意义。农牧民的社会保障权的内容主要包括四项，即社 途径解决问题。 福利设施等。
会组织法》《农业法》《森林法》《草原法》《水土保持 会保障权、社会救济权、社会福利权和社会优抚权。作 （二）加快确权登记，规范土地流转，保护农牧民合 （作者单位：内蒙古自治区社会科学院）

法》《环境保护法》 《城乡规划法》7 部相关法律，以及 为公民和劳动者，农牧民有权获得与其他公民一样的各 法权益 责任编辑：张晶
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