贫困地区缺少产业发展资金，加之财政提供的支持有限，亟需金融扶贫手段作为补充。普惠金融是一种注重培养自我发展能力，可以为贫困农牧户提供合理有效服务的金融模式。“十三五”规划将普惠金融上升为国家战略，对促进贫困地区经济与金融协调发展、持续推进农村基础设施建设将起到重要的支撑作用。
一、贫困地区发展普惠金融的困境
缺乏金融机构主体，存在金融抑制。当前，面向贫困农牧户的金融资源供给非常有限。设置在农村牧区的金融机构少，服务难以满足需求。农业发展银行直接面对农牧户的业务较少。在乡镇等基层农村牧区几乎没有国有银行，股份制商业银行和国家政策性银行等银行业金融机构的营业网点都设在县城以上的地区，对金融扶贫的积极性不高。近年来，我区农村牧区虽然陆续出现了小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等新型金融机构，但相比贫困农牧户的金融需求，新型金融机构数量少且发展不够成熟，特别是村镇银行等新型农村金融机构严重缺少。目前，我区贫困地区的金融机构仍以农村信用社为主，其贷款对象主要集中在优质客户（高收入农牧户）上，经营上以吸收存款为主，使得贫困地区的资金大量流出，从而造成了贫困地区的金融抑制。
金融产品种类单一，实现抵押担保比较困难。目前我区农村牧区金融信贷产品仅有农牧户小额信贷、小额存单质押贷款、小组联保贷款以及担保抵押贷款的形式，要贷款必须提供抵押担保，但农村牧区贷款可抵押担保物却非常有限。当前，房产和分散的土地草牧场是贫困农牧户的主要资产，而农村牧区的房产因为变现困难不能作为抵押物；土地和草牧场是集体所有，也不能作为抵押物。近年来，内蒙古虽然在个别地区开展了土地草牧场“三权分置”改革，但很多贫困地区还没有落实该政策，贫困农牧民依然不能以土地草牧场作为抵押物来获得贷款。
金融生态环境落后。首先是信用体系不健全。贫困地区的社会信用体系建设起步较晚、不够成熟，农牧户和涉农中小企业的诚信程度和契约意识普遍不高，容易发生逃避税费、故意拖欠银行贷款等事件，金融债权维护难度大，致使金融机构扶贫积极性不高。二是对支付工具了解不够全面。目前，贫困地区的年轻农牧民大多都在城里打工，常住人口主要以老人和儿童为主。他们对现代化支付工具不熟悉，不少人对新兴的支付工具，如网上银行、移动支付等一无所知。三是习惯使用现金、不具备金融知识。很多贫困农牧户没有自己的银行账户，其主要支出都用于生活必需品的购置上，因而更习惯使用现金支付。他们虽然明白金融服务能够提高他们的收入水平，但由于不具备金融知识，致使他们无法享受到金融政策带来的福利。
二、贫困地区发展普惠金融的对策建议
增加金融机构的服务能力。政府和金融监管部门应通过政策引导，鼓励普惠金融供给主体的金融机构加大服务能力建设力度。可以通过增加贫困地区村镇银行、小额贷款公司、农村互助资金组织等金融机构数量来促进金融脱贫攻坚。可以通过引导各银行业金融机构，扩大县域基层银行机构的自主经营权，提高贫困地区金融扶贫的效率。
创新符合贫困地区实际的金融信贷产品。金融机构可以从手续简便和费用低廉两个方面对贫困地区金融产品进行创新；可以通过专门为贫困地区而设立一个银行或者在银行设立一个特殊窗口的方式来满足贫困地区存款、贷款和汇款业务的需求。
大力解决贫困地区贷款难的问题。鼓励引导金融机构加大贫困地区贷款投入总量，在贷款准入标准、审批模式、利率定价等方面进行创新；同时，妥善解决贫困农牧户因抵押担保物不足和价值低等导致无法获得贷款的问题。
全面推广农村牧区土地草牧场经营权抵押贷款业务。总结试点地区土地草牧场经营权抵押贷款业务的经验，推广业务模式，优先在贫困农村牧区推广土地草牧场经营权抵押贷款业务。农村牧区可以在业务成熟后，把抵押范围扩大到农村林权、农牧民住房财产权、大中型农机具、地面种植物等方面。
用产业扶贫来增加信贷资金承载主体。加强政府财政投入力度，建立脱贫产业体系。根据各地区的实际情况推广脱贫主导产业，扶持建设一批贫困人口参与度高的集中连片现代农业示范基地。在旅游资源丰富的贫困地区，鼓励建立旅游景区，培育周边的贫困村和贫困户成为旅游专业村专业户。
提供更多金融附加服务。金融机构可通过将贷款农户组织起来成立“金融社区”的方式，使贫困农牧户之间加强相互交流和互相合作，共同发展产业，从而增强和扩大普惠金融的实施效果和覆盖面。同时，应运用政策优势扩大农业保险的险种和范围，由基层政府组织农牧户参与。
完善银行业金融机构基层网点服务功能。鼓励邮政储蓄银行和农村信用合作社提升乡镇一级营业网点的金融服务水平。加强助农取款服务点与营业网点相互沟通，扩大基层营业网点的营业范围。鼓励农业银行加大在农村牧区，尤其是贫困农村牧区营业网点的建设力度。
健全金融服务功能，丰富普惠内涵。设立在边远贫困地区的金融机构，在办理传统存取款业务基础上，大力开发适合当地经济发展的信贷产品。派驻金融知识面广、业务技能高的人员长期深入贫困地区，为群众提供信息咨询等多样化的金融服务。
建立普惠金融知识宣传员制度。银行业金融机构组织各基层营业网点，在助农取款服务点以营业网点的管理员为宣传员，做好普惠金融知识的宣传工作。根据贫困地区的实际，运用贫困农牧户实际需要的宣传手段，对基础金融知识和互联网新型支付工具的使用方法进行符合贫困地区群众年龄特点的宣传。
提升基层营业网点工作人员的专业水平。金融机构基层柜员要加强自身学习，全面掌握各种基础金融知识，提升为贫困农牧户宣传金融知识和业务解释的工作能力，以便在贫困地区普及银行卡、手机银行、网上银行等非现金支付工具。
（作者单位：内蒙古社会科学院牧区发展研究所）
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